Ο νέος Κανονισμός Επιστροφών της ΕΕ: ρητορική, πραγματικότητα και τα όρια της εξωτερικοποίησης των συνόρων

Στις 17 Ιουνίου 2026, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε τον νέο Κανονισμό για τις Επιστροφές, ο οποίος έχει στόχο να συμπληρώσει το Σύμφωνο για τη Μετανάστευση και το Άσυλο που τέθηκε σε ισχύ στις 7 Ιουνίου 2026.

Οι επιστροφές δεν αποτελούν ένα νέο «πρόβλημα προς επίλυση». Βρίσκονται στην πρώτη γραμμή της πολιτικής ατζέντας εδώ και δύο δεκαετίες, και αποτελούν εδώ και καιρό μέρος της ευρύτερης ατζέντας εξωτερικοποίησης της μετανάστευσης, δηλαδή της πρακτικής της μεταφοράς του ελέγχου των συνόρων, της επεξεργασίας αιτημάτων ασύλου και της διαχείρισης της μετανάστευσης εκτός της επικράτειας ενός κράτους. Η Οδηγία Επιστροφής του 2008 (Οδηγία 2008/115/ΕΚ) έθεσε βασικά πρότυπα στα κράτη μέλη της ΕΕ, αλλά στην πράξη οι αποφάσεις επιστροφής εκδίδονταν και στη συνέχεια δεν εφαρμόζονταν για διάφορους λόγους, όπως μεταξύ άλλων λόγω δικαστικών παρεμβάσεων και της έλλειψης συνεργασίας των χωρών καταγωγής.

Όταν η Επιτροπή πρότεινε τον νέο Κανονισμό τον Μάρτιο του 2025, τα ποσοστά επιστροφών στην ΕΕ τα προηγούμενα χρόνια κυμαίνονταν περίπου στο 20%. Έως το 2025, το ποσοστό είχε αυξηθεί στο 28% — παραμένοντας το υψηλότερο της τελευταίας δεκαετίας, αν και η ίδια η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο αριθμός των πραγματικών επιστροφών παραμένει πολύ χαμηλός.

Στοιχεία της Eurostat δείχνουν ότι το 2025 (1ο–4ο τρίμηνο) πραγματοποιήθηκαν 132.660 επιστροφές πολιτών τρίτων χωρών (ΠΤΧ) σε ολόκληρη την ΕΕ, έναντι συνόλου 492.580 αποφάσεων επιστροφής που εκδόθηκαν εκείνη τη χρονιά.

Πίνακας 1: Επιστροφές από τα πέντε κυριότερα κράτη μέλη της ΕΕ, 2025

Κράτος μέλος (5 κυριότερα)	Επιστροφές (εθελοντικές & αναγκαστικές, 1ο–4ο τρίμηνο 2025)
Γερμανία	29.295
Γαλλία	14.935
Σουηδία	11.250
Κύπρος	10.630
Πολωνία	9.500

Πηγή: Eurostat

Αξίζει να σημειωθεί ότι τα δεδομένα σχετικά με τις επιστροφές παραμένουν σχετικά χαμηλά σε σύγκριση με τα δεδομένα για τις συλλήψεις/εντοπισμούς. Οι περισσότερες χώρες εκδίδουν αποφάσεις επιστροφής ακόμη και όταν αυτές δεν μπορούν να εκτελεστούν (όπως π.χ. η Ελλάδα), και δεν υπάρχουν συστηματικά στοιχεία για το πόσες μη εκτελεστές αποφάσεις επιστροφής ανακαλούνται ή αναστέλλονται. Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμά ότι 300.000 άτομα δεν μπορούν να επιστρέψουν από την ΕΕ κάθε χρόνο. Ο νέος Κανονισμός επιχειρεί να καλύψει αυτό το κενό μεταξύ των αποφάσεων που εκδίδονται και της εφαρμογής τους.

Ο νέος Κανονισμός επεκτείνει το ανώτατο διάστημα κράτησης από 18 σε 24 μήνες, επιτρέπει την κράτηση οικογενειών με παιδιά, και επιβάλλει αυστηρές απαιτήσεις συνεργασίας στα άτομα, με τη μη συμμόρφωση να συνεπάγεται μειωμένες παροχές ή κράτηση. Καίριας σημασίας είναι το γεγονός ότι δεν προβλέπεται αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα στις αποφάσεις επιστροφής εν αναμονή έφεσης, το οποίο σημαίνει ότι ένα άτομο θα μπορούσε να απελαθεί προτού ένα δικαστήριο αποφασίσει σχετικά με τους κινδύνους που αντιμετωπίζει. Ένα ακόμη βασικό στοιχείο είναι η υποχρεωτική αμοιβαία αναγνώριση των αποφάσεων επιστροφής μεταξύ των κρατών μελών, η οποία αντικαθιστά μια ρύθμιση που μέχρι τότε ήταν προαιρετική.

Σε ευθυγράμμιση με την ευρύτερη λογική του Συμφώνου, ο Κανονισμός για τις Επιστροφές προσφεύγει στην εξωτερικοποίηση ως λύση, προτείνοντας τη δημιουργία «κόμβων επιστροφής» εκτός του εδάφους της ΕΕ — σε τρίτες χώρες όπου μπορούν να αποσταλούν απορριφθέντες αιτούντες άσυλο και παράτυποι μετανάστες.

Η ιδέα δεν είναι καινούργια. Το 2003, στο πλαίσιο συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, το Ηνωμένο Βασίλειο έθεσε στο τραπέζι μια πρόταση για κόμβους διαμετακόμισης σε γειτονικές χώρες, όπου οι αιτούντες άσυλο θα μεταφέρονταν εν αναμονή απέλασης σε περίπτωση απόρριψης του αιτήματός τους. Η πρόταση απορρίφθηκε. Ωστόσο, οι περισσότερες προηγούμενες απόπειρες επικεντρώθηκαν σε κέντρα εξωχώριας επεξεργασίας αιτημάτων ασύλου. Η Αυστραλία είχε πρωτοπορήσει σε αυτή την προσέγγιση μέσω της λεγόμενης «Λύσης του Ειρηνικού» (Pacific Solution) και της εξωχώριας επεξεργασίας στην Παπούα Νέα Γουινέα και το Ναουρού. Η ΕΕ είχε επιχειρήσει επιστροφές από τα ελληνικά νησιά προς την Τουρκία στο πλαίσιο της Κοινής Δήλωσης ΕΕ-Τουρκίας του Μαρτίου 2016. Μόλις 2.140 μετανάστες επεστράφησαν, με την Τουρκία να αναστέλλει τις επιστροφές από τον Μάρτιο του 2020. Το σχέδιο Ηνωμένου Βασιλείου–Ρουάντα του 2023 επιδίωκε τη μεταφορά παράτυπων αφίξεων στη Ρουάντα για την επεξεργασία των αιτημάτων ασύλου τους. Εάν ένας αιτών λάμβανε προστασία, θα έπρεπε να παραμείνει στη Ρουάντα. Το σχέδιο κρίθηκε παράνομο από το Ανώτατο Δικαστήριο του Ηνωμένου Βασιλείου το 2023, ενώ το 2024 εγκαταλείφθηκε από τη νέα κυβέρνηση των Εργατικών. Τέλος, η συμφωνία Ιταλίας–Αλβανίας του 2023 δημιούργησε δύο κέντρα κράτησης στην Αλβανία για την επεξεργασία αιτημάτων ασύλου υπό ιταλική δικαιοδοσία. Έπειτα από δικαστικές αποφάσεις που εμπόδισαν την εφαρμογή της, η ιταλική κυβέρνηση αναθεώρησε τη συμφωνία τον Μάρτιο του 2025, με τα κέντρα να χρησιμοποιούνται πλέον για μετανάστες των οποίων το αίτημα ασύλου στην Ιταλία είχε απορριφθεί.

Τα παραπάνω παραδείγματα αποτελούν απόπειρες χωρών να μειώσουν τις παράτυπες αφίξεις μέσω της δημιουργίας μηχανισμών αποτροπής που θα θεωρούνταν έως πρόσφατα αδιανόητοι σε επίπεδο ΕΕ. Αυτό που έχει καταστήσει τους κόμβους επιστροφής πολιτικά εφικτούς είναι ένα ευρωπαϊκό τοπίο που έχει μεταμορφωθεί από κρίσεις, συγκρούσεις και την άνοδο της ακροδεξιάς.  Η προσφυγική κρίση του 2015–2016, η εισβολή της Ρωσίας στην Ουκρανία και η ενεργοποίηση της Οδηγίας Προσωρινής Προστασίας για εκατομμύρια Ουκρανούς, η συνεχιζόμενη αστάθεια στην ευρύτερη περιοχή, καθώς και η άνοδος ακροδεξιών κομμάτων και αντιμεταναστευτικής ρητορικής σε ολόκληρη την ΕΕ, όλα αυτά κατέστησαν την ιδέα των κόμβων επιστροφής όχι απλώς εφικτή αλλά πολιτικά ελκυστική.

Σε θεωρητικό επίπεδο, οι κόμβοι επιστροφής θα λειτουργήσουν βάσει διμερών συμφωνιών μεταξύ κρατών μελών της ΕΕ και τρίτων χωρών, με τους μετανάστες να μεταφέρονται ανεξάρτητα από τη σύνδεση τους ή μη με τη χώρα επιστροφής. Η υποκείμενη λογική, σύμφωνα με τους υπεύθυνους χάραξης πολιτικής, είναι η αποτροπή: αν οι άνθρωποι γνωρίζουν ότι κινδυνεύουν να σταλούν σε τρίτη χώρα για απέλαση, δεν θα προχωρήσουν σε ένα παράτυπο ταξίδι. Όσοι, ωστόσο, το κάνουν, και των οποίων το αίτημα ασύλου απορρίπτεται, θα μπορούν , εάν δεν είναι δυνατή η επιστροφή τους στη χώρα καταγωγής τους, να μεταφερθούν σε έναν κόμβο όπου η παραμονή τους θα είναι αόριστης διάρκειας, εν αναμονή επιστροφής.

Η κοινωνία των πολιτών και οι οργανώσεις ανθρωπίνων δικαιωμάτων έχουν επανειλημμένα εκφράσει ανησυχίες: τι συμβαίνει με όσους δεν μπορούν να επιστραφούν; Ποιος φέρει την ευθύνη για τις συνθήκες σε αυτά τα κέντρα; Πώς θα λειτουργήσει η παρακολούθηση της υλοποίησης, και ποιος θα τη χρηματοδοτήσει; Αυτά δεν είναι αφηρημένα ερωτήματα. Η ιστορία έχει δείξει ένα μεγάλο χάσμα μεταξύ όσων συμφωνούνται στα χαρτιά και όσων τελικά συμβαίνουν στην πράξη,  με την Τυνησία να αποτελεί ένα πρόσφατο και χαρακτηριστικό παράδειγμα.

Παράλληλα, ένας από τους κύριους λόγους για τους οποίους το ποσοστό επιστροφών παραμένει στο 28% είναι οι δυσκολίες στη διασφάλιση συνεργασίας από τρίτες χώρες για την επανεισδοχή των υπηκόων τους. Οι επιστροφές συνεπάγονται απώλεια εμβασμάτων· η συνεργασία εμπεριέχει και πολιτικό κόστος, ενώ σε ορισμένες περιπτώσεις, οι συμφωνίες επανεισδοχής καθορίζονται από τη δυναμική μετα-αποικιακών σχέσεων ισχύος.

Είναι δύσκολο να διακρίνει κανείς πώς οι κόμβοι επιστροφής θα αλλάξουν κάτι από όλα αυτά. Είναι πολύ πιθανότερο να ενισχύσουν την εντύπωση ότι η ΕΕ αναθέτει τις ευθύνες της σε χώρες του παγκόσμιου Νότου, οι οποίες ήδη φιλοξενούν δυσανάλογα μεγάλο μερίδιο μεταναστών και προσφύγων. Ταυτόχρονα ελλοχεύει ο κίνδυνος η ΕΕ να βρεθεί εκτεθειμένη στην εργαλειοποίηση της μετανάστευσης από εταίρους που δεν είναι πάντα αξιόπιστοι, και οι οποίοι όλο και περισσότερο εξαρτώνται από τη χρηματοδότηση της ΕΕ με αντάλλαγμα τον ρόλο τους ως «φρουρούς» των συνόρων της.

Η Ελλάδα και οι επιστροφές

Η Ελλάδα έχει τοποθετηθεί τα τελευταία χρόνια ως ένθερμος υποστηρικτής των πολιτικών αποτροπής και επιστροφών.. Στις 9 Ιουνίου, η ελληνική Βουλή ψήφισε νομοθεσία για την ταχεία απέλαση απορριφθέντων αιτούντων άσυλο και τη μεταφορά τους σε κόμβους επιστροφής, μόλις επιτευχθούν διμερείς συμφωνίες με τρίτες χώρες. Η Ελλάδα βρίσκεται ήδη σε συζητήσεις με την Ολλανδία, τη Δανία, τη Γερμανία και την Αυστρία σχετικά με τη δημιουργία κοινών κόμβων επιστροφής και διαμετακόμισης. Η προτίμηση για μια κοινή πρωτοβουλία είναι λογική και αντανακλά την περιορισμένη διαπραγματευτική ισχύ της Ελλάδας έναντι τρίτων χωρών: για να προσελκύσει μια συμφωνία κόμβου επιστροφής, ένα κράτος πρέπει να προσφέρει σημαντικά κίνητρα, τα οποία η Ελλάδα, από μόνη της, δεν διαθέτει.

Η εγχώρια ρητορική γύρω από τους κόμβους επιστροφής υπήρξε έντονη, και η ταχύτητα της κοινοβουλευτικής έγκρισης παραπέμπει σε μια κλίμακα αφίξεων και ποσοστών απόρριψης που θα έκανε μια δραματική αύξηση των επιστροφών τόσο αναγκαία όσο και επιτακτική. 

Ωστόσο, το ιστορικό επιστροφών της Ελλάδας αφηγείται μια διαφορετική ιστορία από την πολιτική ρητορική. Το 2024, επεστράφησαν 5.865 πολίτες τρίτων χωρών· το 2025, 5.736, αριθμοί που έχουν παραμείνει σε γενικές γραμμές σταθεροί διαχρονικά. Από τις επιστροφές του 2025, 2.464 ήταν αναγκαστικές, 1.240 εθελοντικές, και 2.032 πραγματοποιήθηκαν μέσω του ΔΟΜ. Όπως έχει σημειώσει η Refugee Support Aegean (RSA):

«Σχεδόν δύο στις τρεις επιστροφές και απελάσεις που πραγματοποιήθηκαν το 2025 αφορούν αποκλειστικά υπηκόους Αλβανίας (2.094) και Γεωργίας (1.544). Οι περισσότερες επιστροφές ήταν αναγκαστικές στην περίπτωση της Αλβανίας, ενώ στην περίπτωση της Γεωργίας οι περισσότερες ήταν εθελοντικές επιστροφές μέσω του ΔΟΜ.»

Πρόκειται για εθνικότητες που δεν εμφανίζονται σε σημαντικό βαθμό στα στατιστικά στοιχεία αφίξεων μέσω Έβρου ή Αιγαίου, και προέρχονται από χώρες όπου υφιστάμενα πλαίσια συνεργασίας ήδη λειτουργούν.

Η κλίμακα των παράτυπων αφίξεων, χωρίς να είναι ασήμαντη, πρέπει να ερμηνευθεί εντός του ευρύτερου πλαισίου. Σύμφωνα με επίσημα ελληνικά στοιχεία που συγκέντρωσε η RSA, το 2025 αφίχθηκαν παράτυπα 52.180 άτομα, μια μείωση 21% σε σχέση με το 2024, και πολύ κάτω από τους αριθμούς που καταγράφηκαν το 2015. Το 2025 υποβλήθηκαν 55.383 αρχικές αιτήσεις ασύλου, με το Αφγανιστάν να αποτελεί με διαφορά τη σημαντικότερη χώρα καταγωγής, ακολουθούμενο από τη Συρία και τη Σομαλία. Από όσους εξετάστηκαν επί της ουσίας, η συντριπτική πλειονότητα κρίθηκε ότι έχει πραγματική ανάγκη προστασίας. Το συνολικό ποσοστό αναγνώρισης σε πρώτο βαθμό διαμορφώθηκε στο 70,6%, με ποσοστά αναγνώρισης άνω του 90% για Αφγανούς, Σουδανούς, Παλαιστίνιους και Σύριους.

Με άλλα λόγια,  οι άνθρωποι που έρχονται αυτή τη στιγμή στην Ελλάδα δεν λαμβάνουν απορριπτική απόφαση επί του αιτήματος ασύλου τους, ούτε μπορούν να απομακρυνθούν νόμιμα. Ταυτόχρονα, οι άνθρωποι που πράγματι επιστρέφονται, επιστρέφονται μέσω ήδη υφιστάμενων μηχανισμών..

Οι κόμβοι επιστροφής δεν θα μεταβάλλουν αυτή την εξίσωση, ούτε αποτελούν την ορθή απάντηση σε μια κατάσταση που ακόμα και τα στοιχεία δεν τεκμηριώνουν. Ωστόσο, πρέπει να ληφθούν υπόψη δύο μεταβλητές. 

Πρώτον, για ορισμένες εθνικότητες, όπως οι Αφγανοί, τα δεδομένα ίσως αλλάζουν σε Ευρωπαϊκό επίπεδο, γεγονός που αποτυπώνεται και στην πρόσφατη συνάντηση αξιωματούχων της ΕΕ και εκπροσώπων 15 κρατών μελών με τους Ταλιμπάν για τη συζήτηση απελάσεων· τουλάχιστον αρχικά για άτομα με ποινικό μητρώο.

Στις αρχές του 2026, το συνολικό ποσοστό αποδοχής για Αφγανούς αιτούντες άσυλο μειώθηκε στο 69% στην Ελλάδα, με τους Αφγανούς άνδρες να αντιμετωπίζουν αξιοσημείωτη αύξηση στις απορρίψεις ασύλου, όπως έχει καταγράψει το Legal Centre Lesvos. Παράλληλα, το Υπουργείο Μετανάστευσης και Ασύλου επανεξέτασε πολλές υποθέσεις Αφγανών προσφύγων προκειμένου να επανεκτιμήσει το καθεστώς προστασίας τους και να εξετάσει το ενδεχόμενο ανάκλησής του. 

Η έμφαση στους Αφγανούς και τους Σύριους είναι προϊόν τόσο μιας ευρύτερης πολιτικής αποκλεισμού που έχει υιοθετήσει η Ελλάδα, όσο και απάντηση στην αναμενόμενη αύξηση των επανεισδοχών αναγνωρισμένων προσφύγων από χώρες όπως η Γερμανία. Η Ελλάδα έλαβε 9.179 αιτήματα επανεισδοχής το 2025 (έναντι 2.468 το 2024), με τη Γερμανία να αντιστοιχεί σε αύξηση 555% σε ετήσια βάση. Αυτή είναι η δεύτερη μεταβλητή που βρίσκεται εν μέρει πίσω από την επείγουσα ανάγκη για «λύσεις» γύρω από τις επιστροφές.

Με χαμηλότερο ποσοστό αποδοχής και προοπτικές επιστροφών (Δουβλίνο) από άλλα κράτη μέλη της ΕΕ, προτεραιότητα της Ελλάδας θα είναι η εφαρμογή επιστροφών, κάτι που με τη σειρά του απαιτεί έναν μηχανισμό επιστροφής σε λειτουργία, ικανό να καταστήσει εφικτές μαζικές απελάσεις αλλά και να λειτουργήσει αποτρεπτικά. Αυτό καθιστά την ιδέα των κόμβων επιστροφής δυνητικά «ελκυστική» από πολιτική σκοπιά.

Ερευνητικά δεδομένα δείχνουν ότι η προοπτική της κράτησης ή άλλων κατασταλτικών μέτρων δεν μειώνει την επιθυμία για μετανάστευση — αντιθέτως, οδηγεί σε επιλογή άλλων διαδρομών και πιο επικίνδυνα ταξίδια, , με την αποτροπή μέσω κράτησης να αυξάνει το ανθρώπινο κόστος, χωρίς να μειώνει ουσιαστικά τις παράτυπες αφίξεις. Η αποτροπή επίσης δεν μειώνει τις δραστηριότητες διακίνησης παράτυπων μεταναστών (smuggling). Αντιθέτως, όσο μεγαλύτερη είναι η ζήτηση, τόσο μεγαλύτερο και το κέρδος.

Για χώρες όπως η Ελλάδα, όπου η μετανάστευση έχει παραμείνει κυρίως στη σφαίρα της εσωτερικής και όχι της εξωτερικής πολιτικής, η απουσία νόμιμων οδών αποτελεί κρίσιμο εμπόδιο στην άμβλυνση της πίεσης στα εξωτερικά σύνορα και στη δυνατότητα ασφαλέστερης, πιο οργανωμένης μετανάστευσης κατά μήκος της διαδρομής της Ανατολικής Μεσογείου. Οι επιστροφές παραμένουν αναγκαίο στοιχείο ενός ισορροπημένου συστήματος μετανάστευσης, ωστόσο είναι πιο αποτελεσματικές όταν είναι εθελοντικές, ανθρώπινες και στηρίζονται σε προγράμματα επανένταξης σε συνεργασία με την κοινωνία των πολιτών. Αντιστοίχως στο ευρύτερο Ευρωπαϊκό πλαίσιο, καμία πολιτική αποτροπής δεν θα αποδώσει αν δεν προτεραιοποιηθεί η ενίσχυση των νόμιμων οδών και η στήριξη των συστημάτων ασύλου, υποδοχής αλλά και ενσωμάτωσης. Αυτό σημαίνει στάθμιση των πραγματικών αναγκών της αγοράς εργασίας με ένα πιο βιώσιμο πλαίσιο μετανάστευσης, χωρίς προσφυγή σε μέτρα που, όπως δείχνουν τα στοιχεία, δεν μειώνουν την παράτυπη μετανάστευση, οδηγούν όμως σε πιο επικίνδυνα ταξίδια, με κόστος σε ανθρώπινες ζωές.

---

Οι απόψεις και θέσεις που εκφράζονται στο παρόν άρθρο είναι της συγγραφέα και δεν αντικατοπτρίζουν κατ’ ανάγκη την επίσημη θέση της Μονάδας Διεπιστημονικής Μελέτης της Μετανάστευσης (IMRU) ή του Εθνικού Κέντρου Κοινωνικών Ερευνών (ΕΚΚΕ).

---

---